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国家旅游局办公室关于印发《旅游市场监督检查操作指南》的通知 旅办发〔2018〕12 号

国家旅游局办公室关于印发《旅游市场监督检查操作指南》的通知 旅办发〔2018〕12 号

分类:
5A创建
作者:
来源:
发布时间:
2018/03/12
【摘要】
各省、自治区、直辖市旅游发展委员会、旅游局: 为落实《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》(国办发〔2016〕5号)关于“加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制”的要求,统一旅游市场监督检查事中事后监管的程序,规范证据收集、审查和认定,保证事实认定的准确性、执法程序的合法性以及案件办理的质量,国家旅游局在总结“不合理低价游”“春季行动”“暑期整顿”“秋冬会战”
各省、自治区、直辖市旅游发展委员会、旅游局:
  为落实《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》(国办发〔2016〕5号)关于“加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制”的要求,统一旅游市场监督检查事中事后监管的程序,规范证据收集、审查和认定,保证事实认定的准确性、执法程序的合法性以及案件办理的质量,国家旅游局在总结“不合理低价游”“春季行动”“暑期整顿”“秋冬会战”四轮旅游市场专项整治经验和多年执法实践的基础上,研究制定了《旅游市场监督检查操作指南》,定于2018年3月1日起施行。现印发给你们,请认真参照执行。
国家旅游局办公室
2018年1月15日
旅游市场监督检查操作指南
第一章 总则
1.1【目的依据】
  为统一旅游市场监督检查事中事后监管的程序,规范证据收集、审查和认定,保证事实认定的准确性、执法程序的合法性以及案件办理的质量,维护旅游者、旅游经营者和旅游从业人员的合法权益,依据《中华人民共和国旅游法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《旅行社条例》、《旅游行政处罚办法》等法律、法规、规章,制定本操作指南。
1.2【适用范围】 本指南供各级旅游质监执法机构(下称执法机构)按照一般程序实施检查和处罚时使用。各级执法机构应结合工作实际,认真参照执行。
  地方人民代表大会及其常务委员会或者地方人民政府对监督执法程序要求另有更严格规定的,从其规定。
1.3【基本原则】 各级执法机构在实施检查和处罚时,应当做到事实清楚、证据确实充分、程序合法,法律、法规、规章适用准确,处罚合理、适当、公正。执法文书使用正确、规范。
第二章 市场检查操作规范
2.1【执法人员基本要求】
  执法机构及其执法人员开展旅游市场检查活动,可以注意以下要点:
  (一)有 2 名以上取得合法执法证件的执法人员在场;
  (二)主动出示执法证件,表明身份,携带相关检查文 书和音像记录设备;
  (三)通知检查对象相关负责人或与检查活动内容相关的人员到场,说明执法检查目的、依据以及需要当事人配合的有关事项并制作笔录;相关人员不能到场或拒不到场的,应当在检查文书中注明;
  (四)发现检查对象涉嫌违法违规的,按照本操作指南相关规定进行取证;
  (五)不得从事与检查工作无关的活动,对涉及检查对象的商业秘密应当保密;
  (六)实施“双随机”抽查机制,从市场主体名录库中随机抽取检查对象,从旅游执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员。
2.2【旅行社检查内容】
  检查旅行社,执法人员可以依法重点检查下列内容:
  (一)是否在经营场所悬挂旅行社业务经营许可证、企业法人营业执照;
  (二)旅行社名称、经营场所、出资人、法定代表人等登记事项变更的,是否向旅游主管部门备案;
  (三)旅行社分支机构设立情况以及总社对其分支机构在职人员、合同、业务、财务等方面的管理制度,是否存在出租、出借旅行社业务经营许可证等情形;
  (四)企业职工名册与实际从事导游、领队服务等人员的情况是否相符;旅行社是否为员工缴纳社会保险,是否存在要求导游、领队垫付或者向其收取费用等违法情形;临时聘用导游的使用情况及是否向其支付旅游服务费用;
  (五)宣传招徕是否存在超出许可经营范围或使用诱骗、欺诈性宣传语等情形;是否存在以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益的情形;
  (六)是否投保旅行社责任保险及提示旅游者购买旅游意外保险;
  (七)是否按照规定交纳或补交旅游服务质量保证金;
  (八)向供应商订购产品和服务的协议,旅行社选择的供应商是否合法、合格;
  (九)旅游合同、行程单等业务档案是否完整、规范并保存 2 年以上;企业财务档案是否存在违法违规情形;
  (十)旅游合同是否存在格式条款显失公平的内容;是否明确约定交通、住宿、餐饮、导游等服务安排和标准以及游览、娱乐等项目的具体内容和时间;委托其他旅行社履行包价旅游合同是否经过旅游者书面同意;旅游产品中是否存在安排旅游者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的情形;
  (十一)行程单中是否单方指定购物或另行付费项目,购物和另行付费项目协议是否规范签订,是否存在给予回扣等商业贿赂违法情形;
  (十二)旅行社投诉处理、安全管理、应急处置等制度是否健全;
  (十三)法律、法规、规章等规定的其他监督检查事项。
2.3【旅行社分社检查内容】
  检查旅行社分社,执法人员可以依法重点检查下列内容:
  (一)是否在经营场所悬挂旅行社分社备案登记证明及营业执照;
  (二)旅行社分社名称、经营场所、负责人等登记事项变更的,是否向旅游主管部门备案;
  (三)设立社对分社人员、合同、业务、财务等方面的管理制度,是否存在出租、出借旅行社业务经营许可证等情形;
  (四)企业职工名册与实际从事导游、领队服务等人员的情况是否相符,是否存在要求导游、领队垫付或者向其收取费用等违法情形;临时聘用导游使用情况及是否向其支付旅游服务费用;
  (五)宣传招徕是否存在超出登记经营范围或使用诱骗、欺诈性宣传语等情况;实际经营与交纳的旅游服务质量保证金是否相符;是否存在以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益的情形;
  (六)向供应商订购产品和服务的协议,分社选择的供应商是否合法、合格;
  (七)旅游合同是否存在格式条款显失公平的内容;是否明确约定交通、住宿、餐饮、导游等服务安排和标准以及游览、娱乐等项目的具体内容和时间;委托其他旅行社履行包价旅游合同是否经过旅游者书面同意;旅游产品中是否存在安排旅游者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的情形;
  (八)行程单中是否单方指定购物或另行付费项目,购物和另行付费项目协议是否规范签订,是否存在给予回扣等商业贿赂违法情形;
  (九)旅行社分社业务档案是否保存 2 年以上;
  (十)旅行社分社投诉处理、安全管理、应急处置等制度是否健全;
  (十一)法律、法规、规章等规定的其他监督检查事项。
2.4【旅行社服务网点检查内容】
  检查旅行社服务网点,执法人员可以依法重点检查下列内容:
  (一)是否在营业场所悬挂旅行社服务网点备案登记证明及营业执照;
  (二)旅行社服务网点名称、经营场所、负责人等登记事项变更的,是否向旅游主管部门备案;
  (三)设立社对服务网点人员、合同、业务、财务等方面的管理制度,是否存在出租、出借旅行社业务经营许可证等情形;
  (四)企业职工名册;
  (五)宣传招徕是否存在超出登记经营范围或使用诱骗、欺诈性宣传语等情况;是否从事招徕咨询以外的业务;是否存在以不合理的低价组织旅游活动,诱骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益的情形;
  (六)是否以设立社的名义与旅游者签订旅游合同;
  (七)是否私自与设立社以外的旅行社等组织或个人进行业务往来;
  (八)法律、法规、规章等规定的其他监督检查事项。
2.5【旅游团队检查内容】
  检查旅游团队,执法人员应重点检查以下内容:
  (一)带团导游的导游证、导游身份标识;
  (二)受旅行社委派的相关材料;
  (三)选择的车辆等履行辅助人是否符合要求;
  (四)检查行程是否与行程单相符;
  (五)购物和另行付费项目安排协议;
  (六)法律、法规、规章等规定的其他事项。
必要时,可以向旅游者就团队服务质量问题进行询问;除必要情况外,检查应避免延误团队旅游行程。
2.6【网络经营旅行社业务企业检查内容】
  检查在线经营旅行社业务相关企业,执法人员可以重点检查下列内容:
  (一)通过网络经营旅行社业务的经营者,是否取得旅行社业务经营许可证; 
  (二)旅行社通过网络从事旅行社业务经营的,是否在网站或者产品主页面公布旅行社的名称、法定代表人、许可证编号、经营范围、营业地址、联系方式、旅游部门的投诉电话等信息;网络交易平台提供者为旅行社或者其分社、服务网点提供旅行社产品的交易服务的,是否审核在其平台公布的上述相关信息;
  (三)网络交易平台发布的包价旅游产品是否存在“不合理低价”、超出许可经营范围等违法违规行为;
  (四)网络交易平台发布的包价旅游产品合同内容是否符合法律法规的规定;
  (五)网络交易平台明知或者应知旅行社业务经营者利用其平台侵害旅游者合法权益的,是否采取必要措施;
  (六)法律、法规、规章、标准等规定的其他要求事项。
2.7【星级饭店投诉处理中注意事项】
  对星级饭店投诉的处理和调解,主要参考依据为《旅游饭店星级的划分与评定》国家标准;旅游法律法规规章对饭店有具体规定的,同时适用相关规定。对反映出的下列问题,要予以注意:
  (一)饭店取得星级的,是否在其大堂显著位置悬挂对应的星级标牌,其设施和服务是否低于相应标准;
  (二)饭店未取得星级、降低或取消星级的,是否使用相关质量等级的称谓和标识;
  (三)投诉处理机制是否健全,是否设有专门的投诉处理台账;
  (四)总服务台是否按照对应星级标准提供接待、问询、结帐等服务;
  (五)饭店在办理客人入住手续时,是否按照国家有关规定,要求客人出示有效证件,并如实登记;
  (六)饭店是否在前厅显著位置明示客房价格和住宿时间结算方法,或者确认已将上述信息用适当方式告知客人;
  (七)饭店内各类客用设施设备是否安全、完好,能供客人正常使用;
  (八)饭店内提供的收费商品、服务是否明码标价,对客房、餐饮、洗衣、电话等服务项目加收服务费的,是否在房价表或有关服务价目单上明码标价;
  (九)饭店客房内是否有服务指南、住宿须知、防火指南以及物品损坏赔偿价目表;
  (十)饭店是否对贵重物品的保管服务做出书面规定,并在客人办理入住登记时予以提示,是否按照对应标准提供贵重物品保存设施设备或服务;
  (十一)客人结账离店后的遗留物品,饭店是否设法同客人取得联系归还或寄还给客人,或替客人保管;
  (十二)饭店是否做到确保健身、娱乐等场所设施、设备的完好和安全。饭店将其部分经营项目或场地交由他人经营的,是否对实际经营者予以监督管理;(十三)法律、法规、规章、标准等规定的其他要求事项。
2.8【A 级景区投诉处理中注意事项】
  对 A 级景区投诉的处理和调解,主要参考依据为《旅游景区质量等级管理办法》和《旅游景区质量等级的划分与评定》国家标准;旅游法律法规规章对景区有具体规定的,同时适用相关规定。对反映出的下列问题,要予以注意:
  (一)A 级景区取得等级的,其设施和服务是否低于相应标准;
  (二)A 级景区未取得等级的,是否使用相关质量等级的称谓和标识;
  (三)A 级景区开放是否听取旅游主管部门的意见;
  (四)A 级景区投诉处理机制是否健全,是否设有专门的投诉处理台账;
  (五)A 级景区是否在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格等,是否明示特殊人群的门票优惠政策;
  (六)A 级景区提高门票价格是否提前 6 个月公布;
  (七)A 级景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的,是否公示并相应减少收费;
  (八)是否公布景区主管部门核定的最大承载量,A 级景区接待旅游者是否超过最大承载量,是否制定旅游者流量控制方案;
  (九)A 级景区内各类收费商品、服务是否明码标价;
  (十)A 级景区标识系统是否齐全、醒目、合理;
  (十一)A 级景区将其部分经营项目或场地交由他人经营的,是否对实际经营者予以监督管理;
  (十二)法律、法规、规章、标准等规定的其他要求事项。
2.9【市场监督检查结果处理】
  市场检查结束,执法机构应当对检查中发现的情况及时处理,可以分别采取以下措施:
  (一)企业经营行为规范,未发现违法违规问题的,执法人员应如实记录,检查结果可作为企业诚信评价的依据;
  (二)检查结果基本规范,但存在经营管理不当等瑕疵行为的,执法人员应如实记录,并可以采取约谈企业负责人,提出整改意见,跟踪整改情况等处理措施;
  (三)企业经营行为不规范,涉嫌违法违规、不构成犯罪的,执法人员应当进一步调查取证,转入行政处罚程序;
  (四)依据法律规定,应当由其他部门处理的,应将案件情况书面移送相关部门。
第三章 案源处理及办案基本要求
3.1【案源审查】
  案件来源主要包括日常检查、投诉举报、上级交办、下级报请、部门移送、媒体曝光等。 案源审查中,发现当事人的行为涉嫌违反旅游法律、法规、规章时,应当在 7 个工作日内采取下列措施:
  (一)对该行为可能作出行政处罚,属于本部门管辖并且违法行为未过追责时效的,应当填写《立案审批表》,并附有关材料,予以立案;案件情况复杂的,经承办机构负责人批准,立案时间可以延长至 14 个工作日内;
  (二)在审查过程中,发现不属于本部门管辖的,应当填写《案件移送审批表》,经承办机构负责人审核,由旅游主管部门负责人审批,填写《案件移送书》,连同相关案件材料一并移送有关部门;
  (三)发现已过追责时效的,不予立案,相关材料应作书面记录存档。 立案后发现没有管辖权的,应当将案件移送有管辖权的部门。
  对实名投诉、举报不予立案或者撤销立案的,应当告知投诉人、举报人,并说明理由。
3.2【先行调查取证注意要点】
  现场检查发现旅游违法行为时,认为证据以后难以取得的,可以先行调查取证,并自调查取证之日起 10 日内,决定是否立案和补办立案手续。
3.3【撤销立案】
  批准立案后,经调查认为违法事实不存在或违法主体不准确等需要撤销立案的,应当填写《撤销立案审批表》,申请撤销立案,并将撤销立案的相关材料作书面记录存档。
3.4【调查取证基本要求】
  对于已经立案的案件,执法机构应当指定两名以上的执法人员承办,组织调查取证。 执法人员在调查取证时,应当遵守下列规定,并确保证据的真实性、关联性、合法性:
  (一)向当事人或者有关人员表明身份并出示执法证件;
  (二)全面、客观地围绕案件事实收集证据;
  (三)不得以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方式收集证据。
  执法人员有下列情形之一的,应当自行回避,当事人及其代理人也有权申请其回避:
  (一)是本案当事人或者其近亲属的;
  (二)本人或者其近亲属与本案有直接利害关系的;
  (三)与当事人有其他关系,可能影响公正执法的。
3.5【调查取证措施】
  执法人员在调查取证时,有权采取下列措施:
  (一)询问当事人;
  (二)进入与案件有关的场所;
  (三)调取收集与案件相关的证据;
  (四)先行登记保存证据;
  (五)查阅、复制经营记录和其他有关材料;
  (六)录音、录像、拍照;
  (七)询问知晓案件事实的证人;
  (八)法律、法规、规章规定的其他调查取证措施。
第四章 证据及取证要求
4.1【证据种类】
  执法人员应当依法收集与案件有关的下列证据:
  (一)当事人陈述和辩解;
  (二)证人证言;
  (三)现场笔录;
  (四)勘验笔录;
  (五)询问笔录;
  (六)听证笔录;
  (七)鉴定意见;
  (八)视听资料;
  (九)电子数据;
  (十)书证;
  (十一)物证。
4.2 【证人证言制作要求】
  执法人员收集证人证言,应当符合下列要求:
  (一)写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址、联系方式等基本情况;
  (二)证人应在证言上签名,不能签名的,应当以盖章或摁手印等方式证明;
  (三)注明出具日期;
  (四)附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。 执法人员记录证人证言时,应当告知证人就其亲历事实进行陈述,不应主观推测或者臆测。
4.3【现场笔录制作要求】
  制作现场笔录应注意以下方面:
  (一)制作笔录应当在案件发生现场,并载明时间、地点、人员、事件等客观内容,不能包括主观的定性、推测及其他结论;
  (二)可以采取拍照、录像等方式记录现场情况;
  (三)现场笔录应当由执法人员和当事人签名。无法找到当事人、当事人拒绝到场或者拒绝在笔录上签名、盖章的,执法人员应当注明原因。 有其亲属、所在单位人员或者居委委员会、村民委员会等基层组织人员等其他人在现场的,可由其他人签名。
4.4【询问笔录制作要求】
  执法人员询问当事人和有关人员时,应当单独进行并制作笔录,严禁其他人员旁听。
询问笔录应采取问答方式,全面、客观的记录被询问人的陈述,不使用提示性或诱导式的语言,不对该行为的合法或违法性进行评判。
  笔录应记录亮明证件、权利告知等必要程序的履行情况,由两名现场执法人员签名,由被询问人核对,当事人有阅读困难的,执法人员可向其宣读,当事人确认无误后逐页签名并摁手印;笔录修改的地方,应当由被询问人摁手印。当事人拒绝签名的,应当注明原因。 一份询问笔录只能对应一个被询问人。
4.5【鉴定意见要求】
  执法机构可以就查明事实的专门性问题进行鉴定,需要鉴定的,可以委托具有法定资格的鉴定部门和鉴定人进行分析、鉴别。
  鉴定意见应当载明委托人和委托鉴定事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定依据和技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明,并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。 通过分析获得的鉴定结论,应当说明分析过程。
  参与鉴定的鉴定人不得具有法定回避情形。
4.6【视听资料制作要求】
  收集视听资料,应当符合下列要求:
  (一)原则上要收集原始载体;
  (二)收集原始载体确有困难的,可以收集复制件、节录本或者录像;
  (三)音频资料应当附有该声音内容的文字记录。
  执法人员在收集视听资料过程中,制作笔录应当注明下 列内容:
  (一)视听资料的来源,包括制作人、制作时间和地点、制作方法、证明对象等内容;
  (二)证据提供人;
  (三)无法提取原件的原因、制作复制件的技术方法和过程等;
  (四)执法人员需要了解的其他问题;
  (五)执法人员和证据提供人签名或盖章。
4.7【电子数据制作要求】
  执法人员收集电子数据,可以采取下列步骤取证,或以公证等其他有效形式证明电子数据与原始载体的一致性和完整性:
  (一)应当收集电子数据的原始载体,并制作现场笔录,如实记载电子数据的类型、原始来源、具体内容、取证时间和地点、证据提供人等,现场笔录应当由执法人员和当事人签名或盖章;
  (二)无法收集电子数据原始载体或者收集原始载体确有困难的,可以对电子数据进行复制或者转化成其他有效形式的证据材料,制作电子数据打印件应当由当事人注明“此件与原件核对无误”,并由执法人员和当事人签名或盖章
  (三)将电子数据调取、打印的过程全程录像记录。 当事人拒绝签字、盖章的,应注明情况。
4.8【书证收集要求】
  执法人员调查收集的书证,应当符合以下要求:
  (一)收集书证的原件;
  (二)收集原件确有困难或者影响企业经营或个人从业的,可以收集与原件核对无误的复印件、照片,并由当事人注明“此件与原件核对无误”;
  (三)收集宣传招徕资料等内容相同的书证时,可以调取部分书证,并要求当事人在调取的书证上注明实际份数;
  (四)收集由有关部门出具的书证原件的复制件、抄录件的,应当注明出处,请该部门注明“此件与原件核对无误”,并加盖其印章;
  (五)收集各类报表、会计帐册等专业书证的,应当附有执法人员制作或当事人提交的说明材料,阐述该证据要证明的案件事实;
  (六)书证上应当注明证据出处和出证日期,并由当事人和 2 名执法人员签名或者盖章;拒绝签名或者盖章的,应当注明原因。 法律、法规、规章对书证的制作形式另有规定的,从其规定。
4.9【物证收集要求】
  执法人员收集的物证,应当符合下列要求:
  (一)收集原物,并可以录制调取原物的过程;
  (二)收集原物确有困难或影响企业经营或个人从业的,可以收集与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像,并要求当事人出具与原物核对无误的说明;
  (三)原物为数量较多的种类物的,可以提取其中的一部分,但应当由当事人注明种类物的数量;
  (四)收集物证可以对当事人或有关人员进行询问并制作询问笔录或者现场笔录。
4.10【外文证据制作要求】
  收集外文证据的,应当附有由具有翻译资质的机构翻译的中文译本,由翻译机构盖章或者翻译人员签名。
4.11【当事人拒绝提供证据处理措施】
  执法人员要求当事人提供证据,说明事实,当事人依法应当提供而拒不提供的,执法人员可以履行以下告知:
  (一)向当事人告知其持有或应当持有的相关证据;
  (二)向当事人告知其依法应当提供;
  (三)向当事人告知其具有提供相关证据的能力; 履行上述告知的,执法人员可以采取录音录像,并做好记录证明。
4.12【先行证据保存操作程序】
  在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,执法人员应当填写《先行登记保存证据审批表》,经旅游主管部门负责人批准,执法人员可以采取先行登记保存措施,并移转保存。执法人员难以保存或者无须移转的,可以就地保存。
  情况紧急的,执法人员可以先采取登记保存措施,再报请旅游主管部门负责人批准。 先行登记保存有关证据,应当当场清点、当场出具《先行登记保存证据决定书》,载明先行登记保存证据的名称、单位、数量以及保存地点、时间、要求等内容,送达当事人。
4.13【先行登记保存中联系人、联系地址、联系方式确认】
  执法人员在采取证据先行登记保存措施时,应当与当事人确认联系地址、联系电话,以及因当事人原因导致相关证据无法返还的后果。
4.14【先行证据保存处理】
  对于先行登记保存的证据,应当在 7 日内采取下列措施:
  (一)及时采取记录、复制、拍照、录像、公证等证据保全措施;
  (二)需要鉴定的,送交鉴定。